安迪•伯纳姆上任不到两个星期，英国政坛已经吹起一股明显的改革风：住房改革、工业战略、人工智能、地方经济、基础设施、技能培训、社会照护……短短十多天，新政府接连推出一系列改革计划，试图为长期低迷的英国经济重新注入活力。

支持者认为，这是英国重新寻找增长动力的重要一步；批评者则提出同一个疑问：这些改革都需要钱，而钱从哪里来？

这并不是一个简单的预算问题，而是任何一位改革型首相都必须面对的现实。今天的英国，税负处于几十年来较高水平，公共债务依然高企，人口老龄化不断加剧，医疗、住房、地方政府和社会照护都需要更多财政支持。对于任何一届政府而言，改革最大的限制，往往不是政治意愿，而是财政能力。

几乎所有改革，都围绕着同一个关键词展开——投资（Investment）：投资住房、投资人工智能、投资先进制造业、投资地方经济、投资基础设施、投资技能培训，甚至社会照护改革，也越来越多被描述为一种能够减少未来财政压力的"预防性投资"，而不仅仅是一项福利支出。

英国是否正在改变管理国家财政和推动经济发展的方式？

过去80年来，英国财政始终建立在一个相对稳定的框架之上：政府通过税收获得收入，再通过财政预算提供公共服务。二战后的福利国家如此，撒切尔推动市场改革如此，布莱尔扩大公共服务也是如此。虽然三位改革型首相的政治理念截然不同，但他们共同面对的财政逻辑却没有改变——国家依靠税收维持公共支出，当财政不足时，再通过政府借贷弥补缺口。

那么，为什么今天英国开始越来越多谈论“投资”？答案或许并不是英国过去没有想到，而是过去没有这个必要。

艾德礼建立福利国家时，铁路、煤矿、电力、钢铁等大量关键产业掌握在国家手中。国家本身就是最大的投资者，公共投资主要依靠财政直接投入，而不是各种投资基金和金融工具。

撒切尔则走向另一个方向。私有化改变了国家与市场之间的关系，政府逐步退出许多经济领域，相信市场比政府更有效率地配置资本。国家负责制定规则，市场负责投资，成为此后几十年英国经济的重要理念。

布莱尔时期，也没有出现今天这样的国家投资模式。那十多年，英国经济持续增长，金融业繁荣，房地产市场不断升值，稳定增长带来了稳定税收。只要经济增长、税收增加、公共支出之间的循环能够持续，国家便没有需要重新承担投资者角色的迫切需求。

真正改变这一逻辑的，是过去近20年的一连串冲击：2008年国际金融危机打破了英国长期依赖金融业和房地产拉动增长的模式；脱欧增加了经济发展的不确定性；新冠疫情大幅推高公共债务；能源危机和长期低增长进一步压缩财政空间。与此同时，人口老龄化不断增加医疗和社会照护支出，地方政府财政持续承压。

英国开始发现，传统依靠经济增长带动税收，再由税收支持公共服务的模式，已经越来越难以满足未来发展的需要。也正是在这样的背景下，一种新的思路开始逐渐形成。国家除了征税和支出之外，是否还能通过投资推动未来增长？

这条路并不是伯纳姆政府开创的。

过去几年，英国历届政府不断建立和完善新的政策工具。英国商业银行不断扩大职能，英国基础设施银行成立后又并入国家财富基金，国家财富基金的定位进一步提升，公共金融机构（Public Financial Institutions，PuFins）越来越受到重视，财政规则也进行了调整，以支持更多具有投资属性的公共金融工具。同时，政府越来越强调利用公共资金吸引私人资本共同投资，而不仅仅依赖财政直接拨款。

这些改革看似彼此独立，却共同反映出一种新的财政思路：国家不仅可以征税和支出，也可以通过贷款、股权投资、担保等方式，引导私人资本共同参与国家发展。

如果说这一理念是在金融危机之后逐步萌芽，那么斯塔默政府的重要贡献，在于开始把这些分散的政策工具整合进一个更加完整的发展框架。国家财富基金、英国商业银行、产业战略以及公共金融机构，不再只是各自独立的政策，而开始共同服务于提高投资、促进增长这一目标。

因此，与其说伯纳姆创造了一种新的国家投资模式，不如说他成为第一位真正大规模运用这套制度框架推进改革的新首相。

今天人们看到的住房、人工智能、地方经济、先进制造业和技能培训改革，虽然涉及不同部门，却几乎都建立在同一种理念之上：通过今天的投资，创造明天的增长，再以未来增长形成的税收，支撑未来不断增加的公共服务。

这意味着，英国真正发生变化的，并不是放弃传统的税收与财政支出模式。英国仍然是一个典型的福利国家，医疗、教育、养老金和社会保障依然主要依靠税收维持。真正发生变化的是，在传统财政模式之外，国家开始努力增强另一种能力——投资能力。

投资可能产生回报，也可能以失败告终。产业政策可能判断失误，住房建设可能达不到预期，人工智能投资未必能够形成竞争优势，地方经济振兴也可能远比设想困难。如果经济增长没有实现，那么今天通过贷款、担保和投资承担的风险，最终仍然会回到政府和纳税人身上。

因此，现在断言英国已经进入一个“投资型国家”时代，显然还为时过早。但至少，一个值得关注的趋势已经出现。过去几十年，人们讨论英国财政，最熟悉的两个词是Tax和Spend。未来几年，或许还需要再记住第三个词: Invest。

真正值得观察的，是英国是否正在经历一次更深层的国家治理转型：在继续依靠税收维持福利国家的同时，逐步建立起一种新的国家投资能力，为未来的经济增长和公共财政寻找新的支撑。

（注：本文仅代表作者个人观点。）